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行政体制是维持国家日常运作的根本，关系到社会各阶层的利益。特别是士大夫阶级，他们是国家权利的直接掌控者，安排怎样的制度，其实也是在安排他们所能获得的利益。秦国本土派同客卿派之争再次展开，并且是决定胜负的一战。
宰相王绾代表着广大的本土阶级，他倡导分封制，认为六国诸侯刚破，各地政权还不稳固，应该分封王子为诸侯，代替始皇帝镇守边疆。
本土派提倡分封制，当然有他们的政治考量。作为王朝中最根深蒂固的势力，他们的家族有着共同的生存模式，依附于王公贵族，上下勾结，共保富贵。分封制的实行，可以让他们的主子权倾一方，划地为王，至少在封地上，本土派的特权将得到保障。
分封制对维护士大夫阶级有很好的作用，但是客卿们除外。他们在朝中没有根基，完全依附于始皇帝，分封诸侯的做法，势必会削弱王权，客卿的利益也会跟着受损。王绾的话刚刚说完，就遭到客卿派的强烈抨击，这次李斯是有备而来，已经为秦朝的行政结构做出宏伟的蓝图，他要将本土派彻底击垮。
李斯向始皇帝进言：周朝分封了众多的同姓诸侯，随着子孙的继承，相互之间的血缘关系逐渐疏远，时常因为利益的关系而争斗。周天子把权利下放，结果却无力平息争端，致使国家灭亡。事实证明，周朝的封国建藩制度，与皇权是不能共存的。
李斯对统治者的心思了解很深，始皇帝最关心的就是皇朝的延续，既然分封制有很大的漏洞，当然应该不予采纳。究竟什么样的体制既符合皇权，又对客卿派有益？
秦朝统一天下的过程中，不断在占领区建立郡县。这是战争时期的临时地方政权，目的是维护当地秩序，给秦国大军提供后勤保障。但是从稳定的角度去看，实施的成果很优秀，李斯建议对王子和功臣赐以重赏，而把郡县制保留下来。这样就可以很容易的对地方政权进行控制，而且天下百姓只知道有皇帝，不会再侍奉诸侯为主。
李斯的进言再次搔到始皇帝的痒处，“使天下只知有皇帝”，纵然明知是请君入瓮，始皇帝还是无法抵抗诱惑：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉。”天下人饱受战争之苦，全是因为诸侯的存在。如今好不容易平定天下，又重新分封诸侯，岂不是自己招惹战祸？
废除诸侯的建制，本土派失去了赖以生存的保护伞，而客卿阶级将以他们的才干和始皇帝的器重，左右秦朝日后的政局。李斯为首的客卿派，在始皇帝的关怀和领导下，制定了严密的中央行政管理制度。这个制度完全架构在一种前提之下，遵循皇权至上的原则。始皇帝就是法律的代言人，他不受法令的限制，可以随时更改法律，这就是我们俗称的金口玉言。
始皇帝把官僚机构分化为两部分，中央行政组织和地方行政组织。
中央行政组织实行三公九卿制：
一，丞相，三公之一。丞相是朝廷的最高行政长官，主要的职责是帮助皇帝处理朝政，总领百官。他可以主持朝议、任免中低级官吏，是除皇帝外最大的实权人物。
二，御史大夫，三公之一。由于丞相的权利太大，为了防止擅权，秦朝设立御史大夫，负责监督丞相在内的百官。皇帝的诏令也是通过御史大夫转交丞相去执行，可见秦朝的官员之间是相互肘制的关系。
三，太卿，三公之一。太卿是国家的最高军事长官，负责统领全国军务。由于军权的特殊性，太卿本身并没有控制军队的权利，只有在得到始皇帝的令符后，他才可以调动军队。除非在战争时期，始皇帝都不会将军权下放，这也是保护皇权的一种措施。
四，奉常，九卿之一。奉常是封建社会特有的官职，掌管国家的宗庙礼仪，负责封建迷信的传播和推广，控制人民的思想，用愚民的方式维护统治阶级。
五，卫尉，九卿之一。卫尉是宫廷的保卫处长，守护王宫大门，负责掌管宫门的兵力部署和消除宫殿的各种安全事故，为皇室成员的住宿提供安全保障。
六，郎中令，九卿之一。郎中令是皇帝的警卫连长，统领王宫中的带刀侍卫，负责对始皇帝进行贴身保护，是皇帝亲信中的亲信。
七，宗正，九卿之一。由于废除了分封制，秦朝的皇室成员都需要统一管理。宗正通常由皇族内部德高望重的长辈出任，负责安排和维护皇族成员的利益，对他们的生活提供保障。
八，太仆，九卿之一。太仆从字面上看，就知道是皇帝最大的仆人。主要负责伺候皇帝，安排皇家的起居用度。
九，治粟内史，九卿之一。治粟内史相当于国家的财政部长，主管全国的经济，负责秦朝的税收、贸易等等金融工作。
十，少府，九卿之一。少府是皇帝聘用的投资理财师，负责管理皇帝私有的田园财产，以供给皇室消费。
十一，典客，九卿之一。典客是国家的外交官员，负责涉外交往活动。主要解决内部多民族融合问题，以及同番邦蛮夷的和平相处的事宜。
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